Wie die deutsche „Basel“-Revolution auf europäischer Ebene zermahlen wurde

Als Finanz-Szene im Sommer die „vertraulichen“ Non-Paper zur Revision des Basel-Regimes öffentlich machte (siehe am 19. August –> Die Bafin-Sensation – wird bei Kleinbanken die Risikogewichtung abgeschafft? sowie am 21. August –> Bafin zettelt weitere Revolution an – und stellt AT1- sowie T2-Kapital infrage), da konnte mancher Bankvorstand nicht glauben, was er da las. Meinten Bundesbank und Bafin das wirklich ernst? Also dass, erstens, bei kleinen und mittelgroßen Banken die Kapitalgewichtung aufgehoben wird (womit eines der Grundprinzipien der Basel-Welt seine Gültigkeit verlöre, nämlich dass für riskantere Aktiva mehr Eigenkapital vorzuhalten ist). Und dass, zweitens, bei größeren Banken das regulatorische Eigenkapital (also die CRR-Welt) vom regulatorischen Abwicklungskapital (also von der MREL-Welt) separiert wird.

In der Tat: Die Vorschläge, ersonnen von Nikolas Speer (Leiter Bankenaufsicht bei der Bafin) und Karlheinz Walch (Leiter Bankenaufsicht bei der Bundesbank), hatten etwas Umstürzlerisches. Und selbstverständlich lösten sie eine lebhafte Diskussion aus, wobei die Fronten bisweilen einen lustigen Verlauf nahmen, etwa, als sich der deutsche Sparkassenverband für das angestrebte „Kleinbanken-Regime“ aussprach (also für die Abschaffung der Kapitalgewichtung zugunsten der Leverage Ratio) – der hessische Sparkassenverband aber dagegen. Indes: So munter über das Thema auch gestritten wurde, irgendwie blieb die ganze Zeit über das Gefühl, einer Scheindebatte beizuwohnen, in die sich selbst die eingefleischtesten Lobbyisten allenfalls mit halber Kraft hineinwarfen. Weil: Ja, mochte schon sein, dass es Bundesbank und Bafin tatsächlich ernst war. Aber wem sonst noch? Will sagen: auf europäischer (und damit auf der entscheidenden) Ebene.

Jedenfalls: Am gestrigen Donnerstag hat die EZB ihren mit großer Spannung erwarteten HLTF-Bericht vorgelegt – das Kürzel steht für „High-Level Task Force (on Simplification)“. Der Auftrag der zu Jahresbeginn aufgesetzten Arbeitsgruppe war, die europäische Bankenregulierung einer grundlegenden Überprüfung zu unterziehen, immer entlang des politisch formulierten Ziels, die Dinge, wo immer möglich, zu vereinfachen. Insgesamt 17 Reformvorschläge sind es letztlich nun geworden. Und, tja, was soll man sagen? Einige der Ideen sind durchaus einschneidend. Einzig – die revolutionären Einreichungen aus deutschen Landen finden sich in dem HLTF-Report nicht wirklich wieder.

Unsere Analyse:

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1.) Was die High-Level Task Force konkret vorschlägt

Die High-Level Task Force präsentiert 17 Empfehlungen, die sich über sechs Handlungsfelder erstrecken.

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Handlungsfeld A –> Eigenkapitalvorgaben (Going Concern):

• #1 – Reduzierung und Neuordnung der Kapitalpuffer: Die Zahl der Kapitalpuffer sinkt auf nur noch zwei, nämlich einen starren (Kapitalerhaltung + höherer O-SII-/G-SII-Puffer) und einen flexiblen (antizyklisch + Systemrisiko). Die Pillar-2-Guidance bleibt ein separater Aufschlag, und der Leverage-Ratio-Rahmen soll auf zwei Elemente reduziert werden (Mindestanforderung + LR-Puffer).
• #2 – Überprüfung der Rolle von AT1 und Tier-2: AT1- und Tier2-Instrumente sollen künftig stärker als bislang dabei helfen, Verluste zu absorbieren. Es gibt allerdings auch einen Alternativvorschlag, der so aussieht, dass diese Instrumente sukzessive aus der Going-Concern-Kapitalsäule entfernt werden.
• #3 – Ausweitung des Proportionalitäts-Rahmens für kleinere Institute (SNCI): Das 2013 eingeführte europäische SNCI-Regime wird ausgeweitet. Dazu soll die bislang bei 5 Mrd. Euro liegende Bilanzsummen-Schwelle angehoben werden. Zugleich regt die EZB an, den Umfang der für diese Banken geltenden Vereinfachungen auszuweiten. Als mögliche Inspiration nennt sie die Kleinbankenregime in der Schweiz, in UK und den USA, die Instituten den Wechsel von risikogewichteten Kapitalquoten zur ungewichteten Leverage Ratio ermöglichen.
• #4 – Automatische Reziprozität makroprudenzieller Maßnahmen: In Zukunft sollen makroprudenzielle Maßnahmen anderer Mitgliedstaaten bis zu einem Schwellenwert automatisch anerkannt werden. Voraussetzung: harmonisierte Anwendung der Tools und klare Identifikation der betroffenen Exposures.

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Handlungsfeld B –> Abwicklungsvorgaben (Gone Concern)

• #5 – Annäherung von MREL an TLAC: Die europäischen Vorgaben zur Abwicklungsfähigkeit (MREL) sollen ans globale Regelwerk (TLAC = Total Loss Absorbing Capacity) angeglichen werden – allerdings garniert mit einem bankindividuellen Zuschlag der Abwicklungsbehörde.

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Handlungsfeld C –> Aufsichtspraxis

• #6 – Verlagerung von Richtlinien hin zu Verordnungen: Mehr EU-weite Verordnungen, weniger nationale Umsetzungsspielräume. Parallel sollen die Level-2- und die Level-3-Akte überprüft und verschlankt werden.
• #7 – Vereinfachung der EU-weiten Stresstests: Dabei geht es unter anderem um methodische Fragen und eine Annäherung der Datenerhebung ans reguläre Berichtswesen (wobei weniger Daten als bislang erhoben werden sollen).
• #8 – Holistischer Überblick über Kapitalanforderungen durch den EZB-Rat: Angesichts der zerklüfteten Aufsichtsbefugnisse innerhalb der EU soll der EZB-Rat eine regelmäßige qualitative Gesamtbetrachtung der Kapitalanforderungen im SSM durchführen.

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Handlungsfeld D –> Bankenunion

• #9 – Finalisierung von Kapitalmarktunion und Bankenunion: Also die alten Themen, darunter die Vergemeinschaftung der Einlagensicherung (EDIS)
• #10 – Stärkung und Vollendung des EU Single Rulebook: Die Aufsichtspraxis in den EU-Staaten soll möglichst stark harmonisiert werden.
• #11 – Mehr Risiko-Orientierung in der Aufsicht: Dazu gehört konkret die Reduktion von Pflichtübungen wie der obligatorischen Überprüfung bankinterner Modelle zur Berechnung des Eigenkapitalbedarfs, die derzeit alle drei Jahre ansteht.

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Handlungsfeld E –> Berichtswesen

• #12 – Verbesserter Datenaustausch zwischen europäischen Behörden: … unter anderem mit dem Ziel, Doppelabfragen zwischen den europäischen Behörden zu vermeiden
• #13 – Aufbau eines integrierten europäischen Berichtssystems: Langfristige Entwicklung hin zu einer gemeinsamen Datenbasis für Statistik, Aufsicht und Abwicklung.
• #14 – Reduktion der Berichtseingaben („Resubmit less“): Dieses Ziel soll dadurch erreicht werden, dass die EBA künftig Schwellenwerte definiert, unterhalb derer kleine Fehler im Berichtswesen toleriert werden. Unterhalb dieser Schwellen wären dann keine erneuten Einreichungen mehr erforderlich.

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Handlungsfeld F –> Transparenz & Offenlegung

• #15 – Inventar nicht marktsensitiver Berichtsanforderungen: Die EU-Kommission bzw. beauftragte Behörden sollen eine vollständige Übersicht der nicht marktrelevanten Reporting-Pflichten veröffentlichen.
• #16 – Regelmäßige Überprüfung der Relevanz bestehender Reporting-Anforderungen: Dazu sollen die Aufsichtsbehörden darauf verpflichtet werden, „Relevanz und Aktualität“ von Berichtsanforderungen regelmäßig zu hinterfragen.
• #17 – Reform der Offenlegung (Pillar 3): Banken sollen die Daten für ihre Offenlegungsberichte und das Meldewesen nicht mehr parallel der Aufsicht übermitteln müssen.

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2.) Was von den deutschen Vorschlägen raus ist – und was drin

Mögen die vielen Details auch verwirren, eines steht fest: Die von deutscher Seite angeregte „Revolution“ bleibt aus. BaFin und Bundesbank hatten in ihren Non-Papers für ein europäisches Kleinbanken-Regime geworben, in dem für Institute mit weniger als 10 Mrd. Euro Bilanzsumme die risikogewichteten Kapitalanforderungen weitgehend entfallen und durch eine einzige, dafür deutlich höhere Leverage Ratio als Haupt-Kapitalanforderung ersetzt werden sollten. Genau diesen Paradigmenwechsel – weg von risikobasierten Anforderungen, hin zu einem ausschließlich volumenbasierten Maßstab – erwähnt der HLTF-Bericht zwar als Möglichkeit. Ausdrücklich empfehlen möchte die EZB diesen Regimewechsel indes nicht. Wer will, kann das auf deutscher Seite als ersten Erfolg werten, doch von den Vorschlägen, die auf den Tisch lagen, ist das doch recht weit entfernt.

Auch die zweite (nicht minder radikale) deutsche Idee, die Kapitalanforderungen des Eigenkapital-Regimes (für den Going Concern) strikt von jenen des Abwicklungs-Regimes (dem Gone Concern) zu trennen, wurde von der HLTF nicht in Reinform übernommen. Sie hat es nur in stark abgeschwächter Form in den Bericht geschafft. Deutsche Marktteilnehmer und Verbände hatten argumentiert, man müsse Überlappungen zwischen Eigenkapitalregime (Pillar-1/2) und MREL/TLAC abbauen und diese Posten („capital stacks“) sauber trennen, um Doppelzählungen, Wechselwirkungen und rechtliche Unsicherheiten zu vermeiden. Die HLTF adressiert das Problem zwar, sieht aber nur vor, die Kapitalpuffer für das laufende Geschäft (Going Concern) zu vereinfachen und klarer zu gestalten. Zudem stellt es die Möglichkeit in den Raum, die ergänzenden Mittel zu härten, sprich AT1 entweder (teilweise oder komplett) durch CET1-Instrumente zu ersetzen – oder sie ganz abzuschaffen. Von einer klaren Trennung der Mittel (z.B. in hartes Kernkapital im Going Concern und in Ergänzungskapital im Gone Concern) ist indes keine Rede.

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3.) Die EZB will MREL schleifen – aber anders als die deutschen Aufseher

Mit großer Detailfreude hatte Brüssel vor Jahren die europäischen Mindestanforderungen an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten (MREL) für den Fall einer Bankenabwicklung erarbeitet. Mit den jetzt vorgelegten Empfehlungen degeneriert das gesamte Regelwerk nun zu einem institutsspezifischen Aufschlag, der zu einer Kapitalvorgabe nach dem weltweiten Standard TLAC hinzukommt, ähnlich dem bankindividuellen Zuschlag beim Going-Concern-Kapital. Dies ist nicht weniger als ein Eingeständnis der EZB-Arbeitsgruppe (bzw. nun auch des EZB-Rats), dass der europäische Sonderweg mit mehreren übereinander geschichteten Elementen eine Komplexität produziert hat, die den Aufwand – verglichen mit den damit verbundenen Risiken – letztlich nicht lohnt. Zudem erteilt die EZB damit nebenbei (und stillschweigend) der deutschen Idee, für den Gone Concern alleine Ergänzungskapital heranzuziehen, eine klare Absage.

Im Kern sehen die Empfehlungen eine deutliche Vereinfachung von MREL samt stärkerer Angleichung an TLAC vor – allerdings mit der Einschränkung, dass die Höhe der verfügbaren Mittel für die Verlustabsorption gleich bleiben soll. Das bisherige Schutzniveau für den Fall einer Abwicklung bliebe somit bestehen. Zum Ziel einer klareren Trennung der zwei „Capital stacks“ (Going Concern und Gone Concern) sagt die EZB nur, dass mit dem Wegfall mehrerer heutiger MREL-Elemente auch „übermäßige Wechselwirkungen“ begrenzt würden. Diese Wechselwirkungen respektive Überschneidungen will die EZB zudem überprüfen – ohne allerdings konkreter zu werden.

Beim Single Resolution Board (SRB) in Brüssel dürften sie all das kaum gerne hören. Board-Mitglied Karen Braun-Munziger hatte Ende November in einem Blog-Post gewarnt, eine Vereinfachung des gesamten Kapitalrahmenwerks sollte allein aus Reformen im Going-Concern-Regime folgen, nicht aber als separate Rekalibrierung von MREL. Isolierte Änderungen brächten die Gefahr mit sich, „Vertrauen und Abwicklungsfähigkeit zu unterminieren“.